香港安老院人手不足的問題已持續了二十年以上。政府統計數據顯示，2021年12月，長者住宿照顧服務及護養院的從業員有約26,000人，空缺約2,500人。香港安老服務協會2013年的調查指出，護理員的平均年齡為52.3歲、年齡最大的護理員為73歲，「以老護老」的問題令人憂慮。2015年劍橋護老院露天為長者脫衣洗澡事件，以及近年新冠疫情，令安老院人手與服務問題再次受大眾關注。
員工待遇低是人手不足的一個重要因素。在香港安老院工人系列上篇，我們呈現了員工的待遇問題，比如私營院舍每天工時長達12小時、常有違法剋扣外勞薪金的事件，資助院舍相對較好，但在政府削減撥款的制度下仍有人手不足、同工不同酬等問題。員工待遇低致人手不足，人手不足又令員工工時和工作強度增加、服務質素下降。
那麼，為什麼私營院舍和資助院舍不提高工人待遇？還是說，雖然工人待遇有所提升，但提升幅度受到限制、以至於不足以長遠解決問題？是什麼因素制約了安老院行業的待遇和人手？私營和資助院舍的情況有什麼分別？過往提出的解決方法成效如何？
我們訪問了社區及院舍照顧員總工會幹事鄭清發先生、翻查過往報道與政策文件，以期解答上述問題。
（本文描述的金額，若無註明，一律為港幣。）
院舍爲何不更大幅度提升待遇？
人手壓力令安老院工人的待遇整體呈上調趨勢，但是調整幅度仍不足以吸引足夠的人入行，以應對日增的服務需求。
資助院舍方面，鄭清發指出，2014年由於退休潮，社會服務聯會、社區及院舍照顧員工會向政府提出將資助院舍的個人照顧員、院舍服務員等職級薪級點「跳兩點」。2018年，政府接受建議，撥款三億元增加薪酬，其中個人照顧員的薪酬從約$14,000升至近$16,000。不過，2019年調查發現，個人照顧員及院舍服務員的空缺率分別爲19.0%及19.8%，略高於2017的18.0%及15.8%。不過，資助院舍宿位同期增加約10.6%，所以加薪有助挽留及吸引人手，只是跟不上新的服務需求。另外，在整筆撥款制度下，政府沒有機制確保增加的撥款最終用在員工薪酬，以至於挽留人手的效果減弱。工聯會2018年初委託紫荊國際政經研究院進行《安老業基層人力資源研究》 ，發現部分資助院舍未有將政府新增資源（三億元撥款）完全用在員工薪酬的加幅上。他們更發現在勞工處2018年8月至9月的職位招聘空缺中，仍然有資助院舍以$13,048招聘個人照顧員。
私營院舍的情況更嚴重。鄭清發指出，1995年私營院舍說人手荒時，員工每日工時便達12小時。私營院舍的待遇一向較資助院舍低、員工流失率更大。鄭清發與私營院舍老闆交流過，老闆說本地工人在私營院舍的工作做得熟練了，便會轉到資助院舍。2018年政府增加資助院舍的薪酬後，由私營院舍僱主組成的香港安老服務協會指政府「一棍打死我哋，打殘我哋私院」，造成私營院舍有10-20%員工流失。
2011年最低工資實施後，各基層工種的待遇趨近、有所提升。2015年政府數據顯示，在低薪行業中，保健員、護理員的平均時薪處較低水平，低於樓宇管理員、保安員，院舍護理員的工作吸引力有限。2012年，一位私營院舍負責人表示，員工流失率從以往5-10%，升至20%。2021年，上市公司松齡護老的年報顯示，員工總流失率高達44.6%，年報稱如此高流失率為業内常態。
鄭清發曾接觸新移民服務機構，指以往私營院舍是新移民的主要就業途徑，近十年來少了許多新移民入行。一方面，這批新移民的學歷與文化水平提高。根據浸會大學經濟系整理的政府數據，2001至2016年間，15歲以上的内地新移民，只有初中或以下學歷的比例由70.4%減少至52.2%，而具大專或以上學歷的比例由5.7%增加至19.5%，2016年具有碩士學歷的比例達8.5%、超過全港4.9%的水平。鄭清發又指，學歷、技能較低的新移民也懂得在勞動市場尋找薪酬較高、勞動強度較小的工作（比如保安）。
院舍的經營壓力
那麼，為何私營院舍不提升待遇？
私營院舍面對多方面的經營壓力，難以大幅提升員工待遇。許多入住院舍的長者收入低，令院舍難以提升服務費。2014年「為長者提供的長期護理服務」審計報告指出，香港有約36,000名長者居住在非資助宿位（大部分由私營院舍提供），其中超過七成長者領取綜援。另外，私營院舍經常租住商業或住宅大廈單位，與位於專用綜合大樓的資助院舍相比，租金較高。2011年開始，到香港的内地遊客帶來強勁零售表現，令租金上升幅度增加。以1999年私人零售業樓宇租金指數為100，2005年仍位於100.5水平，至2017年租金指數飆升至182.5。
香港安老服務協會前主席李輝2018年接受《端傳媒》訪問時指出，領取綜援的長者支付能力不高，大量私人院舍每人每月收費約$7000，而一個私人院舍老人宿位的開支包括租金$3,500-4,000、人均勞工開支$3,000，再加上伙食、清潔用品，只能勉強收支平衡。 利潤的主要來源，是老人每日必用的尿片。一片紙尿片來貨價約$4，可以向社署報銷$8，每位長者每日用8片，每個月差不多$1,000盈利。如果有1,500個宿位，一個月保守估計有120萬盈利，一年也有一千多萬盈利。
鄭清發補充，私營院舍為提升收入，會提供較差伙食，而減低成本、增加人手的主要方向是輸入外勞，因他們容易受更大剝削。
政府支援能否解決問題？現時政府津貼私營院舍的主要方法，是1998年推行的「改善買位計劃」（以下簡稱買位計劃）。政府津貼私人院舍的部分宿位，比如一個宿位每月成本約$16,000，用家只需付$2,000以下，其餘由政府出錢。參與買位計劃的院舍需要達到比《安老院條例》更高的要求。《安老院條例》的最低要求是人均面積6.5平方米，買位計劃的最低要求是8平方米（評爲甲二級），達到9.5平方米則可被評為甲一級，獲得更多資助。政府最多只會資助一間院舍的50%至70%宿位，但院舍如獲資助，其他宿位也要符合較高要求。
目前一些大型、上市的安老院公司有大部分收益來自買位計劃，比如松齡護老2016年的上市聆訊文件顯示，買位計劃的資助佔收益約六成。不過，符合資格參與買位計劃的私營院舍僅佔少數，香港安老服務協會指出，僅六分之一院舍達到政府要求。對大部分私營院舍來說，要對院舍進行升級以符合資格本身就是一筆不小的開支。
現時政府正準備修訂《安老院條例》，將人均面積要求提升至8至9.5平方米。政府宣佈2019年起連續五年增購甲一級宿位（每年1,000個），業界認爲甲二級宿位被淘汰是大勢所趨。私營院舍如果能夠轉型，有助爭取政府資助。李輝接受《星島日報》（2018年10月30日）採訪時指出，有些規模小的院舍難以升級。這些院舍宿位只得20至60個，若申請成為甲一級院舍須聘請護士及物理治療師等專業人員，令院方難以盈利，而且有些院舍沒有升降機，就算有意升級亦不符合新的牌照要求。
另一方面，資助院舍有恒常政府撥款，不怎麽需要面對市場租金及競爭壓力，員工待遇與服務質素都相對較好。不過，在整筆撥款制度下，機構仍然有節省成本、增加儲備的壓力，員工待遇被壓抑，造成嚴重的人手不足問題（詳見香港安老院工人系列上篇）。
2015年劍橋護老院虐老事件，令民間有更大力量推動《安老院條例》修訂。現届政府要面對條例修訂，要改善人手標準，問題是如何招人。鄭清發指政府長期沒有做人力規劃，因而面對條例修訂陷入困局。資助院舍一直不能輸入外勞，不過疫情下，羅致光允許資助院舍輸入外勞，合約期兩年。鄭清發認爲政府是想藉著疫情的時機，乾脆讓資助院舍以輸入外勞的方式解決人手問題。這背後的思維就是政府不願承擔更多安老開支，於是將低薪、厭惡性工作推給最沒有議價能力的人。
員工與長者的尊嚴
社會普遍認為安老院工作是低技術、厭惡性勞動，是阻礙更多人入行的重要因素。改善護理工作的專業性，增加職業發展機會，有助於改善問題，一些外國經驗可供借鑒。鄭清發指出，在日本，照顧長者的介護是專業工作，有明確的晉升階梯。良好的工作環境也令照顧員能更仔細體察長者需要，而非厭惡他們。
在香港，政府為吸引青年加入安老院，2015年推出「青年護理服務啓航計劃」（下稱啓航計劃），希望提供較明確的晉升階梯。不過，2021年數據顯示，僅有不足三成畢業生繼續受聘於社福服務單位。根據學生分享，原因包括工資低、工時長、報讀了其他護理課程等，也有青年員工表示家人不希望她從事厭惡性工作。
鄭清發指出，現時參與啓航計劃的年輕人晉升空間有限、很難做到護士，而且一般院舍職工年齡較大，工作環境對年輕人不太具吸引力，機構也覺得難管理。啓航計劃的學生多去了醫院管理局工作，因爲工作環境、薪酬較好，而且有進修機會，社會始終認爲安老院行業不專業、厭惡性。
不專業、厭惡性的印象不純是錯誤觀感，更是院舍資源匱乏下的工作效果。院舍經常不必要地使用約束物品，長者被綁至皮膚紅腫、痕癢的報道很常見。家屬也不時投訴照顧員喝罵長者、換尿片時不關簾。這些都是人手短缺、工作壓力大的後果。
通過更科學的護理方法及資源調配，院舍可以探索出提升服務質量同時保障員工待遇的路徑。竹林明堂護理安老院就嘗試擺脫舊有觀念，為老人鬆綁。院舍害怕老人跌倒而綁住他們，但其實越是綁住，身體機能越下降，跌倒風險更大。院長梁曙㬢指出，可以通過改善營養、運動解決。於是，这家院舍開始改變以往輕視味道的餐單，加強物理治療配套，有些長者「減綁」成功。減綁過程中沒有額外增聘人手，梁曙㬢指出，雖然一開始要有多些人看著「減綁」的老人，但其實長遠來説，鬆綁後，院友狀況有改善，可照顧自己，不綁才更有效調配人手。不過，這在人手和資源更爲短缺、管理層不那麽開明的院舍是否可行則存疑。
長者照顧的公共責任
根據社署統計，2021年，約三萬七千人輪候資助院舍及參與買位計劃的私人院舍，資助院舍平均輪候時間41個月，改善買位計劃平均輪候時間8個月。要解決安老院的資源不足問題、提升員工與長者的待遇和尊嚴，必須大幅增加公共資源的投入。
現時香港約七成安老院是私營。私營安老院行業本質上是一個牟利行業，但由於服務對象是低收入長者，收費及利潤較爲受限，員工薪酬、服務質素較低。質素較好、參與買位計劃的私營院舍則較依賴政府補貼，不過整體質素仍不如政府直接資助的院舍（見下表）。
近年，一些大型、資本較充足的安老院集團投資中高端安老院，提供比資助院舍更高質素服務。比如松齡護老在元朗形點一期商場内設立三萬多呎的「松齡雅苑」，人均居住面積為45.7平方米，員工與長者比例約1：1.62，有個人化護理及膳食、職業治療室、室内花園等服務和設施。不過，每住宿費用高達$20,000至$40,000，全數由用戶支付，這些安老院的市場推廣工作也是針對香港的富裕住宅地區。
私營院舍的逐利邏輯，令其不是質素低、就是過於昂貴，員工待遇也普遍較低，實在不宜作爲安老院舍服務的主要提供者。
資助院舍相對較好，不過正如中大社工系榮譽副教授馮可立在《貧而無怨難——香港民生福利發展史》一書中指出，從港英時代開始，香港安老院舍的公共資源投入便一直不足。
1960年代，香港經歷一系列經濟與社會變化（工業化與科技化的生產模式發展、長者競爭力下降，雙職家庭成爲趨勢，親友與社區支援減弱，居住環境變得擠迫等），動搖了中國傳統社會依靠家庭為老人提供照顧的模式。港英政府面對這些社會結構轉變，卻遲遲不願運用公共資源承擔長者照顧的責任，1965年發表的社會福利白皮書強調「不應鼓勵家庭將照顧老弱的責任，委諸政府或其他志願機構」。
六六、六七暴動，以及香港人口老化趨勢，令港英政府更有意欲改善民生及安老問題。1973年的社會福利白皮書將老人福利獨立於家庭福利。政府仍提倡發展「家居照顧」爲本，不過加強對家庭的支援，也讓志願機構提供家居服務支援以及更多老人院舍服務。前理大應用社會科學系助理教授鍾劍華接受《信報》訪問時指出，「家居照顧」本身沒有問題，只是這類服務多是派飯等單一服務，難以滿足長者各方面需求，資源、人手又不足。他又指，「政府最錯是將院舍照顧與家居社區服務對立，以為發展了後者就不需理前者」，這令資助院舍的發展緩慢、無法滿足社會需求。
1980年代，50年代來港的中年人踏入老齡階段，老人服務需求大增。當時資助安老院需要等七年，跟不上需求。80年代還興起了俗稱「大市場、小政府」的思潮，認爲政府工作效率低、浪費資源，市場才是理性及完美的社會資源分配制度，應將政府職能儘量還給市場、讓市場以優勝劣汰的方法淘汰次等服務。1997年亞洲金融風暴、其後的SARS疫情，令特區政府財政赤字增加，於是急劇推行收緊社會福利開支的政策，其中包括對非政府機構開支封頂的整筆撥款制度。2000年，政府推行「安老服務統一評估機制」，以評估長者接受社區照顧服務還是院舍照顧服務。政府又試圖加強家居照顧服務，幫公屋改裝，儘量令老人不需入住院舍。鍾劍華認爲，政府這些作爲是用盡方法把長者「踢出隊」，「原意是好，希望靠社區照顧，但問題是社區根本沒有人照顧他們。」
80年代開始，資助院舍大排長龍之際，私營院舍開始大增，質素良莠不齊，政府後來立法監管，不過私營院舍還是一直爲人詬病。政府以推行買位計劃等措施資助部分私營院舍、提升其質素，也準備修訂《安老院條例》，提升面積與人手要求。不過，如上所説，很多小型院舍難以轉型，加上資助院舍宿位不足，整體宿位數目有下降壓力。同時，香港人口老化問題越來越嚴重，長者患上慢性病、殘疾的機率增加，未來對院舍的需求增加，人手不足的問題也會更嚴重。2017年羅致光表示，2037年至2047年的十年間，需要興建共458間資助安老院才能滿足需求。以現時約每年建成兩至三間安院舍的速度，458這個數目近乎是不可能完成的任務。
加大公共資源投入與持份者參與
目前安老院面對求過於供、人手不足、員工待遇低、質量參次的問題。資助院舍受制於政府的福利開支，難以大幅增加服務。整筆撥款制度下，機構有累積儲備的壓力，也傾向降低開支，影響員工待遇、造成人手不足，也降低服務質量。私營院舍主要服務低收入長者，利潤甚微，極度依賴政府資助，難以大幅提升員工待遇與服務質量。加上面對其他工種、資助院舍的競爭，人手不足的情況更為嚴重。
現時在安老院工作的照顧員多是年紀大、在勞動力市場邊緣的人。政府希望吸引更多年輕人入行，但這需要提升待遇、增加晉升途徑，以及改變安老院的管理方式，令安老院以更人性、科學的方法對待長者，也令員工能有更多發揮空間、在工作中體現自我價值，而不是在壓力下捆綁老人、厭惡老人。這需要改變以壓低成本和追逐利潤為目標的經營模式，需要更多公共資源投入。
現時政府與商界主要推動輸入外勞解決問題，將低薪、厭惡性勞動推給他人了事。也許香港需要一定程度輸入外來勞動力，但不能以此迴避現時安老院行業的種種問題。另外，鄭清發指出，現時政府主要諮詢組織「安老事務委員會」的成員大部分是經營者，服務使用者和員工在制訂具體政策與措施上應該有更大參與權。
「我哋曾經要求應該有員工代表，因為都係持份者。當年聶德權做社署署長，我們喺立法會問佢，佢唔答。有很多政策唔係政府單方面制訂，需要吸納多方面意見。」