【香港安老院工人(上)】「高薪」照顧員承受厭惡 工會為中港工人爭權 | 中國勞工通訊

今年2月,香港爆發第五波疫情,脆弱的安老院受到最大衝擊。3月10日,累計722間養老院有染疫個案,約佔全部養老院九成。約22,000名長者和6,000名員工受感染。香港安老院人手平日已很緊絀,疫情期間,有員工染疫,也有員工為免傳染家人、要求放無薪假,人手更爲緊張

2月尾,政府宣佈放寬輸入外勞的規定,爲期三個月,令安老院能從中國內地輸入更多護理員。有媒體指外勞的每月薪金(包括抗疫津貼)達到三萬,比本地護理員平時薪金高,引起「同工不同酬」的爭議。不過,媒體的計算方法是否準確?「同工不同酬」是否屬實?香港安老院外勞的待遇究竟如何?

另一方面,安老院長期人手不足,工會多歸咎於本地員工工時長、工資低等問題。香港照顧員的待遇如何?以往採取過什麽行動保障自己的勞工權益?本地工人與外勞的權益又有什麽聯繫?

中國勞工通訊將發布香港安老院工人系列文章,探討工人權益及長期人手短缺問題。我們訪問了社區及院舍照顧員總工會幹事鄭清發先生、翻查過往報道與政策文件,以期解答上述問題。

社區及院舍照顧員總工會在1992年成立,會員分為兩大部分(社區照顧員及院舍照顧員)。本文主要討論在安老院工作的院舍照顧員。「照顧員」泛指所有提供個人照顧的人員,其中「護理員」的職級與入職門檻最低,「保健員」需要進一步考取證書和註冊。本文描述的金額,若無註明,一律為港幣。

政府真的以更高待遇請外勞嗎?

傳媒指外勞每月薪金能達到3.1萬,這是如何計算得來?根據政府的「補充勞工計劃」規定,僱主向外勞提供的薪金,不能低於該行業的中位數。從事長者服務的護理員每月薪金中位數為$14,150,此為外勞理論上的底薪。另外,政府第六輪防疫抗疫基金向安老院員工提供每月$2,000的津貼,院舍如需要照顧原址檢疫或染疫的院友,員工每當值一天便可獲得$500津貼

$ (14150+2000+500*30) = $31150(無休息日)

$ (14150+2000+500*26) = $29150(有休息日)

然而,抗疫津貼也適用於香港本地的安老院員工。以這樣的計算方法,三萬元月薪其實是現時香港安老院員工的整體薪金中位數。在政府宣佈放寬輸入外勞計劃之前,傳媒未曾大肆報道安老院員工每月薪金可達三萬,政府也沒有這樣宣傳,於是人手持續不足、政府也誤判了香港本地沒有足夠的人願意做相關工作。殊不知打工仔比起擔心染疫,更擔心沒有工作,三萬元的消息一出便有多人應聘。

三萬元月薪的計算本身也有誤導之處。首先,第六輪防疫抗疫基金的津貼只維持五個月,員工也不一定每天都能獲得額外$500津貼。再者,社區及院舍照顧員總工會曾表示,抗疫津貼的發放規定不明。另外,根據有線新聞報道,内地護理員到香港院舍工作或隔離中心還要交近萬元中介費。

社區及院舍照顧員總工會提供的招聘廣告

外勞一直以來的困境

香港安老院舍主要有兩種經營模式:資助院舍(又稱津助院舍)與私營院舍。資助院舍是社署直接提供撥款資助的院舍,由非牟利、非政府機構營運(如東華三院、保良局、香港明愛等)。私營院舍則是由私營企業營運。

資助院舍此前一直不能輸入外勞。直到第五波疫情激化院舍人手緊張問題,3月1日起,政府有時限放寬「補充勞工計劃」規定,允許資助院舍申請輸入護理員。私營院舍則從1996年「補充勞工計劃」實施起便輸入外勞,需要遵守每聘請兩名本地員工才能聘請一名外勞的規定。根據香港政府統計處的《就業及空缺按季統計報告》,2021年12月,長者住宿照顧服務及護養院的從業員有約26,000人,空缺約2,500人(這一數字與2019年疫情前相近)。截至2018年5月底,共有 4,788人透過「補充勞工計劃」在港工作,其中2,648人(55%)是從事安老服務業的護理員

私營安老院輸入外勞的一個最直接原因是外勞容易受更大程度的剝削,令院舍能以更低的人力成本緩解人手短缺問題。「補充勞工計劃」規定外勞的工資不得低於行業中位數,又要求如工作時數超過勞工處所列的行業正常工作時數(護理員為每日9小時),僱主需要支付超時工資。不過,香港多年來有多宗外勞指控僱主違法的個案。

2011年,來自陝西的護理員王婕向勞工處追討9.9萬元欠薪。她本爲内地護士,月薪約3,000元人民幣,於2009年來港工作,與粉嶺恩怡靜養院的合約列明月薪為港幣$7,010、每日工作9小時,符合「補充勞工計劃」標準。然而,院方逼她每月上繳超過$2,000,來港首五個月還要每月扣除$4,000中介費,即首五個月的月薪僅剩下約$1,000,遠少於在内地工作的薪金。另外,她實際上每日工作12小時,兩年來被要求加班超過2,000小時卻無補償。院方同期聘請六名來自廣東的外勞,她們與王婕向院方據理力爭,卻被要脅解除合約,唯有啞忍兩年。

2018年,牛頭角宏光護老院的9名外勞集體辭職,在政府總部外紮營抗議,希望追回欠薪。合約列明的薪金為$12,000,但要向老闆回水約$2,000、還要另繳交10%薪金作爲住宿費,最後實收只有$8,000。她們為得到這份工作,繳交了$21,000中介費給內地中介公司。另外,合約列明工作9小時,但實際每天工作至少12小時,且沒有補水。她們每星期工作七日,法定假期也不能放,只有間中想回鄉時才能向老闆要求幾天假期。她們不時要抱著老人家出入,造成不同程度的工傷,大部分人也會腰酸骨痛,但老闆不曾提供工傷賠償。

外勞一般比香港勞工受剝削程度更大。他們不熟悉香港法律,經常因中介費而負債工作,而且若被解僱,兩星期内便要離開香港。他們擔心回去後又要再交一筆中介費才能找到工作。香港的薪金比其居住地仍然較高,宏光護老院的工友表示她們一直忍耐,就是希望儘可能儲到一筆錢,寄回家鄉供養自己的家庭、讓子女讀書。她們說對於安老院待遇一直「冇怨言」,若不是老闆為免她們約滿時追討欠薪而不斷恐嚇,甚至開冷氣、喝水也被責罵,她們也不會辭職抗議。由此可見,曝光的案例很可能只是冰山一角。

社區及院舍照顧員總工會幹事鄭清發表示,以往收到不少外勞求助。工會幫助他們向勞工處申訴,不過很難在勞資審裁處勝訴,因爲勞方往往很難掌握證據(比如工時咭、扣薪簽收記錄等)。再者,司法程序快則兩三個月,慢則半年,外勞留港追討所需的食宿費等成本很高。過去,工會多透過公眾壓力逼老闆賠償。勞工處監察無效也是一大問題。2020年,工聯會收到三名外勞求助,也是涉及向僱主「回水」、無償加班的問題。工聯會陸頌雄指出,勞工處雖有職員定期巡查,但因主管在場,外勞不敢陳述真實情況,建議勞工處與外勞僱員單獨見面以了解工作實際情況,並制定懲罰僱主的機制,包括罰款或禁止申請「補充勞工計劃」。

鄭清發又指,疫情下,外勞的工作環境比以前更差。「補充勞工計劃」規定僱主為外勞提供住宿,可扣員工薪酬最高10%作爲租金。這兩年疫情,很多院舍沒有新長者入住,入住率低、收入下降,「唯一方法係剝削呢啲員工,本來有宿舍,變成冇宿舍、只能喺安老院住,差不多長駐候教」。政府也鼓勵這種做法,以實施閉環管理,不過很多院舍缺乏隔離空間,院方也可能將外勞置於不適切居所。今年4月4日,海濱花園管理處發出通告,指有一行12人(紫雲間雋逸護養院的内地護理員)入住海暉閣一個約500呎單位居家隔離,即人均居住面積不足50呎。

香港工人的情況

香港安老院工人更熟悉法律,鮮有向僱主「回水」的個案。不過香港工人同樣面對待遇低、工時長、人手不足等問題。

香港資助院舍與私營院舍的勞工待遇有頗大差別。資助院舍「個人照顧員」起薪點$15,560,頂薪點$22,725,私營院舍的每月薪金中位數為$14,150。資助院舍規定保健員及護理員的每日工時為8小時,私營院舍則長達11至12小時。根據《獨立媒體》報道,有私營院舍的保健員反映,因疫情下人手更爲不足,每日工時達13小時,還曾試過連續工作13日。她又指,連續加班導致自己失去私人時間,「瞓覺都會發惡夢,好似日日都喺到做嘢,冇一日瞓得安樂」,加上當時看見相熟院友「一個一個確診,佢哋好痛苦」,但只餘下自己一個人照顧,感覺十分難受。

資助院舍相對而言待遇更好,不過並非所有照顧員都是以「個人照顧員」的編制受聘。2018年,路德會轄下的資助安老院被揭發以「二級工人」編制聘請「支援服務員」,但其工作内容與「個人照顧員」一樣,同樣包括扶抱、餵食、洗澡等,但兩個職位的每月薪金差距可達$3,000以上。當時社區及院舍照顧員總工會到路德會總部抗議,估算機構每年實收撥款與支薪的落差逾70萬元。鄭清發指,自整筆撥款制度通過後,一些資助安老院便以巧立名目的職位、較低的工資招聘。

 起薪點薪酬中點薪級薪酬頂薪點薪酬
二級工人$13,730$14,945$16,175
個人照顧工作員$15,560$18,795$22,725
2021年非政府機構職位薪級表,數據來源:香港社會福利署

整筆撥款制度

2000年,社署實行整筆撥款制度,自此政府撥款給非政府機構(包括其營運的資助院舍)的模式改變。該制度的主要目標是為社會福利開支封頂,要求非政府機構在有限資源下,以各種管理方式來「彈性」應對社會需要,結果往往是勞工待遇下降。整筆撥款有三大問題。

問題一、員工薪酬不能實報實銷,機構傾向降低員工薪酬:以往非政府機構的員工薪酬「實報實銷」,而且與公務員薪酬架構掛鉤。公務員的薪級表有不同薪級點,每個薪級點對應特定薪酬。不同資歷、職級有不同的起薪點,一般而言每年會增加一個薪點,直到頂薪點。起薪點與頂薪點之間的中間薪級,稱為中點薪級。

在整筆撥款制度下,非政府機構員工薪金不能實報實銷,政府以薪級表的中點薪級推算員工薪酬之和,每年一次性撥款。如果機構有較多員工領取中點薪級以上薪酬,資源便會不足。結果,部分機構為避免超支,便將員工的頂薪設定在中點薪級。

更大的問題是,機構可以自行決定人手架構與薪酬。機構的薪酬架構與公務員的薪酬架構已經脫鉤,後者只是作為計算撥款的參考,而非用來規限機構的薪酬安排。機構可以用低於撥款的薪酬招聘,甚至以不同職級名目避過起薪點要求,所剩撥款可撥入儲備。機構儲備上限為年度營運開支的25%。

2020年,社會福利機構員工會公佈調查,指2018/19年度社福機構整體累積儲備達38億元,當中有多間機構的儲備水平超過25%上限,有部分因而退還超出部分給政府。員工代表指出現金流過剩會抑壓薪酬待遇,機構應善用撥款,作長遠規劃以優化員工的薪酬架構。

機構有小額或難以清楚分類的非經常項目開支,無法實報實銷,而一些經常項目開支也不一定能獲得政府撥款。例如政府認為機構利用雲端服務提升工作效率,節省的資源可用於支付雲端服務費用,因而不予撥款。政府以企業管理思維看待安老院舍,要求機構儘量節省成本、自負盈虧,機構不能確保獲得足夠撥款,於是傾向積存儲備。

問題二、撥款基準受限,機構難以增加人手:政府的撥款基準是非政府機構在2004年4月1日的人手編制,也就是說,員工人數自此基本上不能增加。雖然新的社會需求迫使政府新增職位,但就算有新的服務需要,也不意味著政府必然增加撥款,反而可能研究機構資源調配是否適當,可否通過增加工作量或是修改編制重新分工來解決,工資可能維持不變甚至減少。社署為各項社福服務制定的估計人手編制已不合時宜、長期沒有更新,導致資助院舍的人手標準二十多年沒有改變。

香港安老院可簡單分為護理安老院與護養院,兩者都提供食宿和起居照顧,不過前者只提供有限度的護理服務,後者則是為一些健康惡化的長者提供更深入的醫療和護理服務。護養院的人手標準較高,護理員與長者的比例約1:3。護理安老院的人手標準最低要求是1:20-60,社署建議的標準是1:5,因此資助的護理安老院人手比例也相對好。不過,鄭清發指出,香港長者身體狀況越來越差,院舍人手標準應該要改善。根據政府統計處數據,香港60歲或以上人士中,患有一種或多種殘疾的比例從2000年的15%上升至2020年的20%,患上一種或多種長期病患的比例從2000年的48.8%升至2020年的61.9%。

問題三、員工流失,機構招聘兼職、外勞了事,勞工待遇與服務質素下降:鄭清發指私營院舍自1995年便說不夠人,資助院舍則是從2000年整筆撥款制度通過後才有人手不足的問題。 2019年,社會福利署向受資助的非政府服務機構發出問卷,發現個人照顧工作員、院舍服務員的空缺率達兩成。

鄭清發指出,許多資助院舍由是通過中介請兼職或替更。2016年的一項調查發現,16間資助院舍中,有73%的院舍經常聘請替假或兼職員工,另有60%外購替工或服務,有3間受訪院舍的外購護理員服務高達40至50%。替假或兼職員工的時薪較一般員工高,不過福利保障較少。該調查也指出,逾86%受訪院舍認為若長期外購替工,會對院舍服務造成「差」或「十分差」的影響。這是由於外購替工的服務並非專業,而且管理及監察困難,容易引起工傷。鄭清發補充,安老服務需要與長者建立長期關係,替假或兼職員工每天在不同院舍工作,難以提供好的服務。

疫情下,大規模的替假或兼職員工流轉也增加病毒傳播風險,有些院舍因此停用這類員工,造成人手更爲緊張。本輪疫情下,勞工及福利局局長羅致光允許資助院舍輸入外勞,合約期兩年。鄭清發認爲政府是想藉此時機,乾脆讓資助院舍以輸入外勞的方式解決人手問題。不過這樣迴避了整筆撥款制度壓抑員工待遇的問題,只是將低薪、厭惡性工作推給最沒有議價能力的人。

香港與外來工人權益的扣連

安老院行業是其中一個員工待遇最低的行業,其輸入的外勞數目是香港所有行業之冠。外勞容易受到更大程度的剝削,輸入外勞令安老院行業待遇有下調的壓力,因而勞方代表以往也提出各種限制。不過,將外勞權益與本地工人權益對立起來,是錯誤的思路。外勞權益若不受保障,則僱主為降低成本而大量輸入外勞,也令本地工人失業、整體工人待遇下降。社區及院舍照顧員工會早於2010年便協助外勞追討薪金和賠償,工聯會也有類似做法。 香港安老院工人工資低、工時長,人手長期不足,院舍爆疫更是雪上加霜。資助院舍比私營院舍相對較好,但整筆撥款制度仍令員工待遇有下調壓力,也令機構巧立名目以較低薪酬招聘。員工待遇低是院舍人手不足的重要原因,人手不足又導致員工工作量增加、服務質素低下,大幅使用替假/兼職員工以及輸入外勞也有較大局限。那麽,爲什麽資助院舍和私營院舍不提高工人待遇?還是說,雖然工人待遇有所提升,但提升幅度受到限制、以至於不足以長遠解決問題?是什麽因素制約了安老院行業的待遇和人手?我們將在安老院工人系列下篇探討這些問題。