民生與環境的衝突?——解析中國限電與煤炭依賴問題 | 梁錫嵐、何正男

文:梁錫嵐、何正男

今年九月以來,中國十多個省份對工業限電,東北三省更因電網缺口,對居民限電。多省有工廠停工,遼寧一間鑄業公司因排風系統停電致煤氣泄露,導致23人有煤氣接觸反應,需要送院。東北三省出現醫院和學校停電、交通混亂的情況。

曾有内地自媒體指中國限電是國家為了「向美國輸出通漲」,但文章一出便惹來反駁,央視也批評。中國近期限電的主因是什麽?我們將從三方面解釋:(1)出口訂單急增,(2)動力煤價格急升、同時庫存不足,(3)「能耗雙控」政策。

另外,中國過往數十年也有煤炭產量反覆升跌的問題,以往也曾有限電。這與中國的經濟軌跡與環境政策有何關係?減少煤炭的環保政策又是否必然與經濟民生有衝突?

中國近期限電的主因

(1)中國出口訂單量激增:根據廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強所言,缺電原因基於今年用電增速,一至八月電力達12%,而往年電力增速在於5-6%,令地方措手不及。疫情下全球大多工廠停擺,東南亞受變種病毒影響無法生產,只有中國工廠繼續開工生產,國際訂單於是流向中國。根據中國海關總處數據,2021年1月至8月,中國出口比2020年同期增長33.7%,比2019年同期增長30.3%[1]。中國製造業增長強勁,工廠自然有更大能源需求,令能源缺口出現。

(2)煤碳價格急升、庫存不足:今年電力需求大增,電力產能卻未有提升。根據中國統計局數據,今年水力發電比去年同期收窄1%,而火力增長也比去年同期上升0.3%,發電量不足自然形成電荒。電荒一個最重要原因是動力煤價格高企。所謂動力煤就是作為動力原料的煤。今年國際能源市場受疫苗面世、恢復生產等利好消息影響,令動力煤價格急升。由2021年至今動力煤價格已由660元上升至1200元。煤價上升引發市場投機效應,令煤價進一步升高。

同時,中國電廠的煤炭庫存處於歷史低點,供需嚴重失衡。這是因爲中國使用潔净能源的政策。爲了應對氣候暖化、減少霧霾、實現經濟轉型,中國「十三五規劃」(2016-2020)有「去煤」計劃,關閉大量小型煤礦。2020年,中國煤電裝機佔所有裝機容量的比例首次降至50%以下。[2]

由於市場投機、供需嚴重失衡,現時煤價高企。中國為保障民間用電而固定電價,因而電價不能隨意上升。現時發電廠每生產一度電,便會帶來虧損,因而不願意發電。

有分析指煤價高企與中國拒絕澳洲煤有關,但澳洲煤佔中國煤炭總用量不到2%,其中只有60%是動力煤,因此關係不大[3]

圖片來源﹕財經M平方

(3)能耗雙控政策:除外圍環境和燃煤價格外,中國能耗雙控政策也有影響。中國在「十三五規劃」開始,提出控制能源消費總量和能耗強度,所謂「能耗強度」,就是每GDP所消耗的能源量。每年中央政府會為各地提供雙控指標,而今年正正是十四五規劃第一年,頗爲關鍵。中國政府希望力爭2030年「碳達鋒」、2060年「碳中和」,今年數字會影響到之後的期中目標、期末目標,而上半年因疫情後工廠訂單急增,不少地方政府不能達到中央目標[4]

2021年8月,國家發展和改革委員會(國家發改委)發佈「2021 年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表」,指青海、廣東等九省的能耗强度不降反升。通知印發的20日起,將暫停這九個省「高耗能、高污染」[5]項目的節能審查[6]。國家發改委9月又發佈《完善能源消費强度和總量雙控制度方案》,指各省的能耗雙控結果,將作爲幹部主管部門對省級領導班子綜合評價的重要依據,工作不力的地區負責人將被問責[7]。這令各省政府提出更強硬的減產、減能措拖,包括強制限電等[8]

中國煤炭產量的反覆

過去數年的能源轉型政策導致煤炭庫存量低、供應不足,是現時限電的重要原因。過去中國煤炭的產量和使用量時有升跌,也有供應不足導致限電的情況。這往往源於經濟發展與環境政策的變化。

(數據來源:Our World in Data[9]

(數據來源:Our World in Data[10]

中國擁有世界第三大煤儲量,能源長期以煤炭爲主。能源使用之中,好一部分用以發電。中國的發電也是以煤炭爲主。

1978年,中國改革開放,各行業迅速擴張,20-30%的工業產能卻因電力不足而無法實現。1982年,鄧小平提出「發展是第一要務」的口號,各大礦井生產加速。[11]

1983年,中共提出《關於加快發展小煤礦八項措施的報告》,允許群眾集資辦礦。鄉鎮集資小礦迅速崛起,1993年,集體和個體小煤礦產量甚至超過了中國國有重點煤礦。[12]

從1983至1996年,煤炭使用量從約4000 Twh(百萬兆瓦時)大幅升至約8100 Twh,平均每年升約315 Twh。

1998年,亞洲金融風暴令能源需求下降,加上鄉鎮小礦的死傷事故較多,中央政府要求三年内關閉六萬個鄉鎮小礦[13]從1996年至2001年,煤炭的使用量從約8100 Twh 微升至約8600 Twh,平均每年只升約100 Twh,其中使用量在1998曾降至約7900 Twh。從1996至2001,能源佔比從74%降至69%。不過,此期間燃煤發電一直徘徊在76%-77%[14]反映中國發電依賴煤炭。

2002年開始經濟增長率回升,高耗能的重工業(鋼鐵業、水泥業等)增長,導致能源需求大幅增長,開始有許多商業能源短缺問題。2002年有12個省「拉閘限電」[15]。中國以增加煤炭供應確保能源安全,許多鄉鎮煤礦重啓。從從2001年至2007年,煤炭的使用量從約8600 Twh 升至約18400 Twh,平均每年升約1630 Twh。煤炭的能源佔比從的69%升至74%,電力佔比從77%升至80%[16]

2008年全球金融危機,中國的能源需求放緩。政府的四萬億刺激措施著重投資基礎建設,令重工業產品的需求增長,能源需求和煤炭產量也增長[17]從2008至2013,煤炭的使用量從約18700 Twh 升至約22900 Twh,平均每年升約840 Twh。

2012年,中國煤炭產能過剩的問題開始浮現。當年總產能約39.6億噸,產能剩餘3億噸左右。2015年,煤炭的產能剩餘達20億噸[18]。2013-2015年,北京及北方地區有多次霧霾,其中一個主因是燃煤設施。

從2013年至2017年,中國的煤炭產量緩緩下降,從約22900 Twh 減至約22000 Twh,電力佔比從73%降至65%[19]。2013年,中央政府提出《大氣污染防治行動計劃》,減少煤炭消費。2015年,中共中央財經領導小組提出「​​供給側結構性改革」,要求關停過剩煤礦,去除過剩產能和庫存,這也成爲「十三五」的政策。2016年,國家發改委、國家能源局發出《關於促進我國煤電有序發展的通知》,要求約束煤電的批核規模。[20]

然而,2018年中國出現電力缺口,雖然整體供應過剩,但高峰時期不足[21]。2018至2020年間,各省批核的煤電裝機增加,2019年上升63.1%,2020年上升231.6%[22]2018至2019年間,煤炭的使用量從約22200 Twh 升至約22700 Twh。

2020年9月,中國宣佈爭取2030碳排放達到峰值,2060實現碳中和。2021年,提出「嚴控煤電」,新批准的煤炭項目大幅減少。然而,最近由於電力缺口,國家發改委批覆了之前停產的煤礦。

民生與環境必然對立?

中國用煤如此的反覆,似乎顯示經濟發展與環境保護的張力。不過,這樣的對立並非必然。

首先,中國是否必然要用煤炭?

國際可再生能源機構(IRENA)的2014報告指出,中國的可再生能源尚有許多潛力未被使用。若然按照IRENA的方案加大投資,2030年中國可再生能源佔能源比例26%(現時13%)、電力比例40%(現時29%),同時燃煤發電降至43%(現時61%)[23]。2015年iScience的一份報告指出,若中國未來大幅增加太陽能、風能使用,再配以儲存措施,可在2040年前淘汰燃煤發電[24]

中國在建設可再生能源設備方面有一定成果,2019年中國的風電機組佔全球34%,太陽能機組佔全球35%。不過,發展可再生能源、淘汰煤炭的道路仍然曲折。可再生能源如風能、太陽能供應較不穩定,較難預期發電量,因而電網公司較重視煤炭發電,工廠也較爲依賴這種發電模式。可再生能源的儲存技術有所提升,不過其發電、儲能成本現時仍比煤炭高。風能、太陽能多集中在西北部、需要電網輸送至東部經濟較發達的地區,電網若需要輸送高比例的可再生能源,也需要更新[25]。目前,中國可再生能源在資金及配套方面仍有不足。另外,有些地方政府希望保留煤礦,以保證就業和稅收[26]。近來端傳媒的一篇報道也指出,陝西銅川市的煤礦關閉了,卻似乎難以轉型至「數字城市」、「旅遊城市」,當地人對未來生計感迷茫[27]。如何安置和協助受經濟轉型影響的勞動者,是需要謹慎處理的問題。

能源種類

2030 成本(美元/ 兆瓦時)

煤炭(現有)

15-21

煤炭(新)

43-57

陸上風電

78-95

陸上風電(偏遠)

70-88

海上風電

125-160

光伏(電站級)

60-75

光伏(屋頂)

90-120

聚光太陽能熱發電

145-200

填埋氣 ICE

42-57

 

資料來源:國際可再生能源機構: 《可再生能源前景:中國》(2014年11月)

單一國家未必能只靠國内資源便做到100%可再生能源發電,但全球協作卻可能。2009年Scientific American的文章指出,全球2030年100%使用可再生能源是可行的(風力51%、太陽能40%、水力9%),其引用的一個加州研究亦顯示可再生能源不同種類的結合,可以避免能源不穩定的問題[28]

圖:加州的研究顯示,若地熱能、風能、太陽能、水能結合使用,可每天24小時都提供充足能源。

Scientific American的文章也指出,各國需要投資在一些較偏遠、能製造較大能量的地方(如北美大平原的風能、美國西南部的沙漠等),再接駁至城市。這也意味著,自然條件較差的國家需要國際協助。

除了能源來源的問題,各國的能源使用分佈也值得檢視。上世紀80-90年代,製造業向中國轉移。2000年代,中國成爲全球最大的鋼鐵、水泥、鋁等產品的生產者。重工業頗爲耗能,尤其中國有許多出口產品,因數量大、運輸問題而增加碳排放。自2015年起,中國推出「去產能」的政策,去除鋼鐵、煤、鋁等重工業的過剩產能。現時中國亦積極推動經濟轉型,轉向高科技行業、高端製造業、先進服務業。不過,這是否只意味著,問題轉移到了其他國家?

在全球市場的競爭中,各國都要無止境地追逐利潤。發達國家為節省成本,將工廠及污染轉移到發展中國家,發展中國家也需想盡辦法爬升產業鏈。在這樣的社會經濟結構下,國際協作變得奢侈。然而,最終的環境代價需要共同承受。解決方向必然需要重構一個不以利潤為目標、真正為人的需要而服務的社會經濟制度,達致真正的國際協作,令各國可以分享可再生能源技術、地理及社會資源,並重新安排產業分工。地方的工農業不再是弱勢的象徵,而是能夠減省運輸能源、保育土地的方法,且可減低因突發事件(如今次疫情)而斷絕產業鏈的風險。

此外,任何意願良好的政策,都需要因地制宜,並獲得民衆的認可。若政策指標過硬、地方應變的空間或能力低,在條件不成熟的情況下硬推政策,自然有衝擊民生的風險。今年中國部分地方强制限電以達成「能耗雙控」,有這樣的情況。另一例子是,2017年京津冀地區推行「煤改氣」,有因天然氣供應未穩定就强推的問題,導致民衆冬天無法取暖[29]。民衆也表達了天然氣因需求急增而價格高、各地補貼不一的問題。隨著「煤改氣」的範圍擴大,山西、陝西等地區也有類近問題,甚至有官員在農村沒收煤炭和火炕、封火炕[30]。由於民衆反感,2019中央政府提出「因地制宜」[31]

如果我們的社會能不以利潤為依歸,並尊重民衆和社群的意志,民生與環境將不是對立的選項。願能共同推動社會公義與環境公義!

最後也需聲明:我們(筆者)並非能源政策的專家,自知以上分析有簡化、值得商榷之處,尤其是可再生能源的潛力及發展問題。不過有見坊間討論較少,又深感此議題的重要性,所以斗膽抛磚引玉。如蒙賜教,不勝感激。


[1]BBC﹕中國拉閘限電衝擊居民生活背後三個原因,2021年9月28日https://www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-58707959

[2] 人民日報﹕煤電裝機容量佔比首次降至50%以下,2021年2月7日http://www.xinhuanet.com/politics/2021-02/07/c_1127073784.htm

[3] BBC:中国多地轮流限电背后:疫后经济复苏与能源改革,2020年12月24日

https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world-55423920

[4]  財經新報:中國為何這次大限電、停產?原來「能耗雙控」背後太多因素造成,2021年9月27日https://finance.technews.tw/2021/09/27/china-brownout-electricity/

[5] 即能耗五萬噸標準煤及以上的項目

[6] 国家发展改革委办公厅关于印发《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》的通知

https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202108/t20210817_1293835.html?code=&state=123

[7] 国家发改委:完善能源消费强度和总量双控制度方案(p.6-7)

https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202109/P020210916534072411763.pdf

[8] 財經新報:中國為何這次大限電、停產?原來「能耗雙控」背後太多因素造成,2021年9月27日https://finance.technews.tw/2021/09/27/china-brownout-electricity/

[9] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data

https://ourworldindata.org/energy/country/china#energy-mix

[10] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data

https://ourworldindata.org/energy/country/china#energy-mix

[11] 楊鈺:減碳承諾下的兩座煤城:失去煤的冷清無措,燃煤正旺的不見未來,端傳媒

https://theinitium.com/article/20210902-international-two-coal-cities-after-carbon-reduction-promises/

[12] 楊鈺:減碳承諾下的兩座煤城:失去煤的冷清無措,燃煤正旺的不見未來,端傳媒

https://theinitium.com/article/20210902-international-two-coal-cities-after-carbon-reduction-promises/

[13] Philip Andrews-Speed (2012). Governance of Energy in China–Transition to a Low-Carbon Economy. Palgrave Macmillan.

[14] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data

https://ourworldindata.org/energy/country/china#energy-mix

[15]BBC新聞網﹕〈中国多地轮流限电背后:疫后经济复苏与能源改革〉,2020年12月24日https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world-55423920 

[16] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data

https://ourworldindata.org/energy/country/china#energy-mix

[17] Philip Andrews-Speed (2012). Governance of Energy in China–Transition to a Low-Carbon Economy. Palgrave Macmillan.

[18] 楊鈺:減碳承諾下的兩座煤城:失去煤的冷清無措,燃煤正旺的不見未來,端傳媒

https://theinitium.com/article/20210902-international-two-coal-cities-after-carbon-reduction-promises/

[19] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data

https://ourworldindata.org/energy/country/china#energy-mix

[20] 北極星電力網新聞中心,2020年煤電核准熱潮不可在“十四五”期間重演,2021年3月30日https://news.bjx.com.cn/html/20210330/1144702.shtml

[21]綠色和平﹕電力“十四五”需科學滿足尖峰負荷靠新增煤電補缺口每年或浪費70億元,2020年06月23日

https://www.greenpeace.org.cn/lcdp-report-brief/

[22] 北極星電力網新聞中心,2020年煤電核准熱潮不可在“十四五”期間重演,2021年3月30日https://news.bjx.com.cn/html/20210330/1144702.shtml

[23] 國際可再生能源機構:可再生能源前景:中國,2014年11月

https://www.irena.org/publications/2014/Nov/Renewable-Energy-Prospects-China

[24] Fredrich Kahrl, Jiang Lin, Xu Liu, Junfeng Hu (2015). ‘Sunsetting coal power in China’,

iScience, Volume 24, Issue 9.

[25] 國際可再生能源機構:可再生能源前景:中國,2014年11月

https://www.irena.org/publications/2014/Nov/Renewable-Energy-Prospects-China

[26] Idun Haugan (28 February 2020). The History of China’s Green Energy Revolution.

https://www.maritime-executive.com/editorials/the-history-of-china-s-green-energy-revolution

[27] 楊鈺:減碳承諾下的兩座煤城:失去煤的冷清無措,燃煤正旺的不見未來,端傳媒

https://theinitium.com/article/20210902-international-two-coal-cities-after-carbon-reduction-promises/

[28] Mark Z Jacobson, Mark A Delucchi (2009). A Path to Sustainable Energy by 2030. Scientific American. https://www.researchgate.net/publication/38052436_A_Path_to_Sustainable_Energy_by_2030

[29]BBC﹕中國入冬強推「煤改氣」致部分地區民眾無氣受凍,2017年12月4日https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-42219912

[30]HK01﹕山西陝西嚴寒下收煤拆爐水泥封村民火炕 網民斥「雪中奪炭」,2021年1月4日https://www.hk01.com/%E5%A4%A7%E5%9C%8B%E5%B0%8F%E4%BA%8B/569590/%E5%B1%B1%E8%A5%BF%E9%99%9D%E8%A5%BF%E5%9A%B4%E5%AF%92%E4%B8%8B%E6%94%B6%E7%85%A4%E6%8B%86%E7%88%90%E6%B0%B4%E6%B3%A5%E5%B0%81%E6%9D%91%E6%B0%91%E7%81%AB%E7%82%95-%E7%B6%B2%E6%B0%91%E6%96%A5-%E9%9B%AA%E4%B8%AD%E5%A5%AA%E7%82%AD

HK01﹕地方官「拆爐封炕」恐致捱凍 限煤令何以淪「離地」兼「奢侈」?,2021年1月7日https://www.hk01.com/%E4%B8%AD%E5%9C%8B%E8%A7%80%E5%AF%9F/571358/%E5%9C%B0%E6%96%B9%E5%AE%98-%E6%8B%86%E7%88%90%E5%B0%81%E7%82%95-%E6%81%90%E8%87%B4%E6%8D%B1%E5%87%8D-%E9%99%90%E7%85%A4%E4%BB%A4%E4%BD%95%E4%BB%A5%E6%B7%AA-%E9%9B%A2%E5%9C%B0-%E5%85%BC-%E5%A5%A2%E4%BE%88

[31]國際燃氣網﹕從“煤改氣”到“燃氣下鄉”,2021年4月8日 https://gas.in-en.com/html/gas-3528430.shtml