為何要推行免費公共交通?

作者:Wojciech Kębłowski
翻譯:阿成
校譯:大王
原文連結:https://jacobinmag.com/2018/08/public-transportation-brussels-free-tickets

 

編按:這是一篇關於提倡公共交通應當免費的一篇文章,作者是一個研究這個課題的比利時博士生。說真的,因篇幅所限,文章質素算不錯但不是最好。但它提出了一個相當貼近我們但從來沒有人提的基進議題——為甚麼公共交通要給錢﹖在香港這麼密集的城市,交通是一個影響極廣的問題。無論是票價,或是服務質素,都因為跨區交通的普遍而顯得尖銳,但那怕市民頗有怨言提出應該要降價,政府總是懶理,市民亦彷彿是罵完就算。但如果我們可以開始說,將巴士地鐵小輪都收回來,所有公共交通免費,那有多少市民可真正受惠﹖而富人資本當然要多納稅了。我可以肯定,如果完整的計劃拿出來有公投,必勝不敢說,但肯定再對政治無興趣的人也會出來投票。當然,我們現在看不到任何進步勢力有這樣的視野與政治力量推出這樣的計劃,但種子還是要先種下。

 

街燈不需要入咪錶,公共公園亦不需按時收費。那為甚麼我們卻會覺得,公共交通收費是理所當然?

交通專家和從業者都會告訴你,營運公共交通不可能廢除車資。布魯塞爾公共運輸公司 (STIB) 前首席執行官﹑現任國際公共交通聯會1秘書長Alain Flausch認為「免費的公共交通系統不可能保持便捷」。

「可持續交通系統」的重要研究者,洛桑大學教授Vincent Kauffmann則指「免費公共交通完全不合常理」。廢除公共交通服務的收費,被視為「非理性」﹑「不符經濟效益」,亦「不可持續」。

交通領域以外的論者,卻對廢除公共交通有截然不同的看法。不少社科研究者﹑新聞工作者和社運參與者,強烈地支持這個主張。其中不少意見,乃建基於推行免費公共交通的城市的實際經驗。

駐柏林羅莎.盧森堡基金會2研究員,Judith Dellheim認為,令民眾能夠免費使用公共交通工具是「邁向社會生態變革的第一步」。而對歐洲免費公共交通的早期倡議者,Michiel Van Hulten而言,廢除收費是將公共交通「交回大眾手中」的手段。而Naomi Klein3相信,全球各城市均應推行免費公共交通 — 「要真正回應氣候變遷的迫切性,公共交通必須免費」。

免收車資實驗

儘管這個議題顯然仍充滿爭議,愈來愈多城市開始免費公共交通的實驗。試行免費公共交通的城市而由1980年的6個,增加至2000年的56個。時至今日,最少96個城市或市鎮推行全面的免費公共交通 — 即絕大多數乘客,在大部份情況裡,可免費使用當地的公共交通服務。而另外138個城市則局部推行 — 在局部地區﹑特定交通公具﹑或在特定時段內,免除公共交通收費。

最先推行免費公共交通的是美國各地的城市。位於洛杉磯交市郊的確莫斯鎮在1962年推行全面免費公共交通,是有紀錄以來的首例。在1970-90年代,最先推行免費公共交通的城市大多位於美國。當時在北美的倡議者,從社會和政治層面出發,提出廢除收費能增加公共交通使用率,較以汔車為主的交通系統節省基建投資,令整體社會獲益。

當時最大案例,是新澤西的默瑟郡和丹佛(目前兩地的免費公共交通政策均已廢止)。在美國各地,現有27個推行免費公共交通的地區,當中包括:小型的城郊區,如奧克拉荷馬州的艾德蒙﹑愛德荷州的古特奈郡﹔大學校園,如北卡羅萊納的教堂山﹑伊利諾的馬孔﹔自然公園等旅遊區,如科羅拉多的克電斯德比特和埃斯特斯公園。

在歐洲,最早試行免費公共交通的,是1971年法國圖盧斯市郊的歌洛米鎮。羅馬和博洛尼亞隨之試行。最著名的案例則是比利時的哈瑟爾特:當時該市交通擠塞嚴重,哈瑟爾特市長在1996年向公眾宣告「我們需要的不是新的道路,而是新的想法」。哈瑟爾特擱置增建環市公路的方案,轉而取消公共交通收費,以集體運輸網絡為先,改革市內交通系統。然而,隨著營運成本的上漲和當地政府改組,有關政策在2014年被取消。

自2000年代起,歐洲各地的免費公共交通實驗如雨後春荀,有56個地區推行免費公共交通,領先全球。當中大部份試行地區位於波蘭(21個) 和法國(20個)。很多歐洲地方政府,是為了減少汔車用量(如瑞典的阿維斯塔﹑波蘭的貝哈圖夫) 和車輛引致的空氣污染和噪音(如法羅群島的托爾斯港),而推行免費公共交通的。其他一些城鎮,則是從社會和政治層面考慮,認為免費公共交通是幫助弱勢社群的政策(如波蘭的盧賓﹑法國的貢比涅﹚。

推行免費公共交通的,大多是人口十萬以下的中小型城鎮,甚少獲得媒體關注 — 你有聽過科切斯納或維特雷﹑哈斯塔哈馬或盧戈日﹑韋萊涅或阿克雷里嗎? 只有塔林是例外 — 這個人口超過43萬的愛沙尼亞首都,是目前推行免費公共交通的最大城市。

縱使有眾多案例,交通界的專家仍然相信廢除公共交通收費是非理性﹑無知和不負責任的。那我們應該如何理解全球近百個城市的免費公共交通政策?以下,筆者將以愛沙尼亞首都塔林和法國的歐巴涅為例,嘗試闡述有關免費公共交通的各種討論。選取這兩個城市,是因為兩地均是免費公共交通的重要案例。位於馬賽近郊的歐巴涅是法國裡最廣被討論的例子。而塔林,則自稱為「免費公共交通之都」,在國內外均致力推廣免費公共交通政策。

有害而非理性?

大部份交通從業者或學者,在討論免費公共交通時都會集中討論其功用﹑效率﹑以及對經濟發展的影響。廢除收費被指會危害公共交通網絡的財政穩定。容計乘客免費乘搭巴士﹑電車,除失去車資收益,人流上升亦會令安全成本增加。一個法國蒙彼利埃的交通官員就指出,免除收費會「令公共交通系統失去持續發展的資源」。另外,很多交通工程師和經濟學家都認為,公共交通應服膺於市場機制,自負營虧,以利潤為本。

因此他們認為,免費公共交通,是倡導者幼稚地覺得這世上有「零成本的好料」,而錯生的「好主意」。他們指控,車費歸零,即將交通從業員的服務強行貶值。免費公共交通亦常被描述為一個非理性的想法。收取車資,不單是為了經濟收益,也是管制乘客行為的機制。如果去哪裡、跑多遠都免費,乘客就想去一些被工程師視為「偏遠」﹑「不事生產」﹑甚至「無用」的旅程。簡而言之,他們認為只有收費才能令乘客保持理性。

但,另一些研究者則指出,免除收費其實可以減低交通設備和人事成本。不用再購買﹑維修閘機﹑售票機等收取車資時必須的機器,已可省下一筆。而原本用於保障現金安全移送的閉路電視系統﹑存款地點的保安﹑解款服務,都不再需要。亦毋須再向代售車票的第三方公司支付佣金和會計費用。

其實,車資在公共交通系統的預算中,所佔份額本就不多。也就是說,公共交通系統的營運和發展開支,本就難以單靠向乘客徵費去支付,一直需要以公帑資助。

塔林和歐巴涅的例子證明了上述論點。在塔林廢除收費前,車資收入只佔公共交通系統營運成本的1/3,餘下的都由市政府直接資助。留意至今只有該市的註冊居民可享有免費公共交通。

塔林的居民由2012年5月(免費公共交通政策實施前7個月) 的41萬5千,增加至2016年5月的44萬。免費公共交通顯然是吸引新居民移居塔林的原因。愛沙尼亞的地區政府可以直接向轄區居民徵收個人入息稅,而人均稅收約為1000歐羅一年,2萬5千個新居民意味市政府每年稅收增加2千5百萬歐羅,遠多於廢除公共交通收後減少的車資收入(1千2百20萬歐羅)。因此,廢除公共交通收費不單沒有令塔林政府虧蝕,反而每年增加了1千2百80萬歐羅的收入。

在歐巴涅,車資收入更少,只佔營運成本的8.6%,而且逃票問題十分嚴重。免費公共交通政策,令地區政府可以調升社會交通保障款(versement transport) — 法國地區政府向轄區內多於11名僱員的公司徵收的稅款。按法國法例,歐巴涅市政府一旦決定興建「通行權」電車線路4,就可將稅率由1.05%增加到1.8%。免費公共交通不單單是廢除交通收費,還涉及到公共交通網絡的重新設計和改良,「通行權」電車是其中的重要部份。增收的社會交通保障款達到5百70萬歐羅,加上省下的營運成本(16萬歐羅),遠超原本的車費收益(157萬歐羅)。

不可持續?

圍繞免費公共交通的另一個爭論,是其能否保障運輸網絡持續營運。由此角度看來,交通對一個城市來說,不單關乎經濟發展,更影響整個城市的社會凝聚力﹑多樣性﹑環保﹑健康以至公共參與等面向。要提升一個城市的「生活質素」和「宜居性」,可持續發展的交通系統,應該要從以汔車主導的模式,轉為以公共交通,以及步行﹑單車等「軟性」交通方式為主。

據此觀點,研究可持續交通學者認為,透過泊車政策﹑擠塞徵費﹑調升燃油稅等方法,減低使用私人汔車的誘因,比起免費公共交通,更有效控制車流。而且他們認為,免費公共交通吸引的新乘客,主要都是行人和單車客,而不是私人汔車的乘客。所以,很多公共交通的營運者都認為減免收費,會阻礙他們提升服務質素。

但在實質推行免費公共交通的地方,情況卻並非如此。首先,每一個推行免費公共交通的地方,公共交通的乘客量均顯著增加。在塔林,公共交通乘客量在3年內增加了14%。同一時間,歐巴涅原本使用率偏低的公共交通系統,乘客量增加了235.8%。公共交通乘客量的增加 — 不論新乘客原本搭乘的是汔車還是單車 — 這難道算是負面影響嗎?

雖然不是免費公共交通的主要目標,還是有不少私人汔車的乘客改搭公共交通工具。在塔林,公共交通在運輸量的佔比提升了9%,同時汔車的佔比減少了3%。在歐巴涅,雖然沒有準確的數據,但乘客調查的結果中,有更多人轉向使用公共交通的輕微趨勢︰ 原本為汔車使用者的新乘客中,有20%是因為免費乘車而選用公共交通。不論在塔林還是歐巴涅,公共交通的質素均有所改善,廢除收費不單沒有阻礙公共交通的發展,反而使服務質素能夠持續改善。同時,當地社會亦更為支持發展公共交通。在塔林和歐巴涅,公共交通都成為了政治討論的中心。

經濟上的可行性及其對可持續發展的貢獻以外,圍繞免費公共交通的第三個爭論點,是它能否促進長遠和深刻的社會政治革新。廢除收費的基本價值,在於簡化公共交通的使用方式︰ 任何人,在任何時間,基於任何須要,都可使用公共交通 — 就像醫療﹑教育﹑公園﹑道路﹑行人路﹑單車徑﹑街燈﹑圖書館﹑學校﹑幼兒園﹑遊樂場等公共服務一樣。

就像上述其他公共服務一樣,我們可以想像,即使不是無時無刻也有需要使用,公共交通還是會持續免費開放。就如你也不用為了照亮回家的路上而為沿途每枝燈柱投幣,也不用每一分鐘都為呆在公園和圖書館的時間付費。

在這種意義下,廢除收費令我們重新思考交通。不再以市場主導的思維,考慮其營利方針和需求,直接挑戰「持續的收費才可保證基礎建設得到保障」的的自由市場教條。

對一些地區政府的官員來說,免費公共交通切合他們的社會主義願景 — 交通作為公共﹑大眾均可負擔和取用的服務。免費公共交通展示了一種更為基進的反資本主義原則︰ 透過將公有物資和服務去商品化,揭示從「顧客—乘客」到「公民」的身份轉變。廢除收費,亦是反抗透過票務和監察系統對乘客實行的生命政治管制。這種管制通常伴隨著各種針對無證使用者的政策。

最後,廢除使用公共交通的門檻,亦是直接回應社會排斥﹑不公﹑和交通貧窮的問題,創造讓低收入乘客更易使用的交通系統。一個免費的交通網絡「是與那些不能負擔汔車﹑必須依賴公共交通系統,而最易受其影響的弱勢站在一起」。

免費公共交通的成果,在塔林至為明顯。為大眾提共無條件公共交通服務,令更多無業者(32%) 和低收入人士(26%的塔林居民月入少於300歐羅) 可使用公共交通。更多在放產假、侍產假的居民(21%) 以及退休人士(17%) 使用巴士和電車。這是跨越年齡層的現象,尤以青年(21%,15-19歲)﹑ 中年(16%,40-49歲) , 和長者(佔居民19%, 60-74歲) 最為顯著。

公共交通亦促進了塔林的族群共融,因為當地以俄語居民為主的後蘇聯公共屋邨住戶,能更頻繁地使用公共交通。同一時間,亦有更多中產居民使用公共交通,顯示獲益的不只是窮人。

顯然,免費公共交通「不能解決所有問題,最多只能說是為此而踏出了第一步」,朝向更大規模的改革,針對一直以形塑交通系統運作的權力系統。不同的團體和社會運動正爭取廢除收費,對抗那些聲稱乘客更關注交通的安全﹑班次﹑可靠度和供應的「交通專家」。

在2013年6月,巴西全國爆發反公共交通加價的抗爭 — 「免費搭車運動」5。票價的增加,標誌著「能負擔私人汽車的城市自由民」和「無車的被迫用交共交通的城市貧窮戶」間的不平等。而爭取免費公共交通,同時是反對持續將公共服務商品化,是對強加在他們身上的「理性」﹑「可持續發展」的純經濟邏輯的抗爭。

交通不(只) 是關於交通

圍繞廢除收費的爭議揭露了關於「公共交通應如何被理解和分析」這個更為寬廣的問題。關於交通的討論很多時候只斟酌於技術和經濟的層面,而當中明顯牽涉的社會﹑政治面向卻往往被忽略。以免費公共交通這個議題為例,相關的政策討論衍生出一系列的迷思和誤解。很多論者卻直接無視免費公共交通的實際的推行情況。認為免費公共交通會導致嚴重虧蝕;實際上免費公共交通,透過吸引新的納稅居民(塔林)或調升地區稅率(歐巴涅),增加了當地的收入。免費公共交通被指無助於令城市更可持續和宜居,但卻有證據指出免費公共交通能夠吸引以往的汔車乘客,從而減少汔車帶來的空氣和噪音污染。而免費公共交通的質素也不一定比收費的來得差 — 免費公共交通具有可以為集體運輸的發展、吸引更多政治上的支持之強大象徵意義。

也就是說,「交通政策」不(只)是關於「交通」。只有將免費公共交通視為一個「城市政策」,而不單是「交通政策」,我們才能夠完全掌握它的意義和效果。這意味著不應將交通放在只得數學模型或純粹的交通流量分析裡抽空理解,而要置於實質設計和落實該政策的特定地區的語境,認識交通是如何和權力關係和政治爭鬥緊密關連﹑與空間和社會脈絡互相影響﹑以及改變工人們的勞動條件。所以,雖然廢除公共交通收費與運輸範疇有關,但卻不能只視之為「交通政策」。

<原載於LAVA>

 

 

 

 

 

  1. International Association of Public Transport
  2. Rosa-Luxemburg Stiftung
  3. 加拿大作家。以對全球化資本的分析聞名。著名作品有《震撼主義:災難經濟的興起》、《NO LOGO:顛覆品牌統治的反抗運動聖經》等。
  4. 指該電車線在道路設計或政策配合下,在道路上有不被其他車輛或交通情況阻礙的優先通行權。
  5. Movimento Passe Livre。意念始於2005年世界社會論壇,至2013年大爆發為巴西舉國的抗議活動,超過100個城市和100萬人參與。