回歸20年的社會保障政策|黃和平

社會保障制度擔當財富再分配的最重要角色,最近香港的堅尼系數創歷史新高,究竟香港回歸20年,香港社會保障制度有什麼發展? 還是根本倒退,筆者將在本文作一概括回顧。

談論此題目前,先要定義何謂社會保障。社會保障廣義泛指一切為保障人民有尊嚴生活及發展的社會制度,這些制度可以是現金援,亦可以是醫療、房屋等實物援助。本文所指的社會保障,則是狹義上單指政府透過現金轉移維護市民收入保障的政策,不包括其他實物上的福利 。現時香港由政府給予市民現金支援的政策主要包括: 綜援,高齡津貼,傷殘津貼,長者生活津貼,以及低收入就業家庭津貼,及鼓勵就業交通津貼。(此外,還有一些較小型的計劃,如關愛基金的照顧者津貼計劃,但由於規模較少,暫不列進討論之列)

回歸20年政社對社會保障的投入

要回顧回歸20年的社會保障發展,首先可以先概括政府在社會保障計劃的總體投入量。1997年香港政府用於社會保障的開支約為180億,2017年的開支約為460億,即20年間上升了超過250%。考慮到過去20年香港的實質經濟增長及通脹,以佔GDP的份額計算,香港社會保障的開支佔GDP的份額,由1.4%上升到1.8%,增福為28%。同期政府佔GDP的開支由1997年的18%上升到2017年的20%,增福為11%。因此,說社會保障的總量在過去20年間不論從絕對數字上或相對數字上,都有一定發展。

如從社會保障支援的項目上說,香港的社會保障發展始於1971年的綜援制度,回歸之前,社會保障制度只有綜援、高齡津貼及傷殘津貼,由1971年到回歸前的社會保障改革,雖然有一定改進,但亦是於此3項制度的框架中發生。至於回歸後,則新增了長者生活津貼(並將推行高額長者生活津貼)、低收入在職家庭津貼,及鼓勵就業交通貼三項制度,其中前兩者更是近5年才出現的制度。

當然,政府投入社會保障的總量增加,並不一定代表香港的社會保障發展滿意。總量增加,可以只是代表過去的基數太低,亦可以代表香港整體對社會保障的需求增加,在香港的情況是兩者兼而有之。與海外其他較福裕的國家相比。現時經濟合作發展組織36個成員國家中)多為較富裕的國家),只有9個成員的社會保障開支佔GDP的水平低於10%,而最低水平的成員國(墨西哥)為2.5%,可見香港社會保障的水平其實仍遠遠落後。

社會保障發展的幾個重要階段

雖然回歸後的社會保障有一定擴展,但發展歷程亦並非線性增長,相反回歸初期香港在社會保障上出現了緊縮期。要描劃回歸後的社會保障發展,先要從後過渡期說起。

回歸前社會保障系統的擴張

1992年彭定康上任港督,不論出於什麼原因,香港的社會保障出現了較大及較系統化的擴展。彭定康上任後的第一份施政報告,就提出要一次過把當時的公共援助改為綜合社會保障援助,讓制度更全面地包含受助人的特別需要,並一次過把基本金提昇15%(有意見為只是追認了過去未有按通脹調整的份額),及在1993年將公共援助改名為綜合社會保障援助,整合了不同的補助金及特別津貼,並調整時長者及殘疾人士的標準金(但同時不容許領取綜援的長者者及殘疾人士領取傷殘津貼及高齡津貼),使到社會保障更系統化。

1995年政府成立督導小組,對綜援制度的水平、特別津貼、資產限制,入息豁免對作整體檢討,特別是住戶開支統計調查的結果從新計算不同人士標準金的基數(此後20多年政府基金沒有再作再調整),及訂定租金津貼的標準,因此香港戶社會保障制度在回歸前處於擴張狀況。

回歸初期的社會保障緊縮

然而,上述的擴張狀況卻在回歸後急速逆轉。
事實上回歸前,中方已多次質疑為港英政府大搞福利而使香港車毀人亡。撇除特區政府是否要順應中央的治港策略而對回歸前的福利擴張「撥亂反正」。回歸後的特區政府確實面對兩個客觀的形勢促使其收縮社會保障。

第一,就是97亞洲金融風暴後,香港的經濟急速下滑,雖然經過短暫的服穌後又遇到2003的非典型肺炎,經濟再到下滑。結果政府的收入減少導至財赤,由98年到04年,除了99-00年出現少量財政盈餘外,其餘四年政府都出現赤字。雖然在經濟下滑時政府更應透過社會保障系統帶來反周期的作用,但在香港政府的理財哲學下,當政府全面緊縮開支,應對方法就是向社會保障系統開刀。

第二,自1993年的綜援改革後,領取失業綜援的人數不斷上升。即使香港的失業率在1994年後開始下降,領取失業綜援的人數仍是不降反升。當時政府判斷或是因為綜援制度改善而引致香港市民出現依賴福利的文化。(從後來的數據分析,自2003年後失業綜援的數字便不斷下跌,現時約有14,000宗失業綜援的個案,只有最高鋒期的不足三份一,可見影響領取綜援人數的主因仍是經濟週期)

在上述背景下,香港在回歸初其開始嘗試收縮綜援制度,特別是針對健全成人的綜援金,包括於1999年把3-4人健全家庭的綜援金減少10-20%,並大福削減建全家庭的多項特別津貼,包括搬遷津貼、眼鏡津貼、牙科津貼等,另外以行政手段收緊與家人同住的長者獨立申請綜援的安排。因應綜援「養懶人」的問題,政府設立了自力更生計劃,強制健全成人必須參與求職活動。於2003年政府再因為通縮,削減了長者及殘疾人士的綜援金額10%。

因此,雖然在經濟下滑時領取綜援的市民增加(98年至04年的綜援領取人數增加了47%)但期間的綜援開支只增加了35%。回歸初期香港的社會保障基本上是收縮期。即使到2008年雖然經濟已全面復甦,但當時曾任權仍提出以增加生果金換取在普通高齡津貼中增設資產及入息審查機制(雖然最終並不成功)。

近年有條件及碎片式的社會保障擴張

到2012年梁振英上任後,社會保障制度再有一定程度的擴張。從總量上說,2012年前政府的社會保障開支約是300億,到梁振英卸任時為460億,即五年間上升了超過50%,平均每年上升9%。相較於1997年至2012年,15年間社會保障的總開支只上升了66%,平均每年只有3.5%。先不討論梁振英背後有任何政治考慮,此階段在經濟增長下,政府似乎亦有較多空間擴展社會保障制度。

其中2013年推行的長者生活津貼,及2016年推行的低收入在職家庭津貼,可算是對經常式開支有較大及持續性影響的改革,長者生活津貼每年涉款約60億, 與過去項目性的扶貧措施相比,是相對大的財政投入,低收入在職家庭津貼則把在職貧窮家庭作為針對性的支援對象(原預算為約30億,但實際的支出為不足10億),亦是有別於香港過去社會保障設計的發展。

當然,政府在增加社會保障的同時,基本上並無改變剩餘福利觀的概念,而即使政府願意增加社會保障,仍然堅持福利只集中於「貧窮」的市民。因此這些項目基本必須設有資產及入息審查,對於「全民養老金」對全民福利的建議,政府基本上完全無討論空間。此外,政府的福利觀仍持守「福利不能影響工作意欲」的原則。政府在近年綜援制度上增加的津貼項目,都只限於與長者、兒童或殘疾人士相關,基本不包括健全成人。另一例子是在低收入在職家庭津貼的制度中,政府堅持以設立較高的工時要求,並對更長工時(每月超過196小時)的市民給予額外補貼(民間團體稱之為勤工獎),並以極嚴格的制度審查市民的工時紀錄,這都顯示出政府仍未擺脫「福利養懶人」的思維。