李劍明:林鄭縱願增加開支 卻還是走新自由主義之路 | 夜貓專訪

訪問:雪盈、Eric Wong

據說林鄭月娥在競選特首時曾向商界澄清自己不是「社會主義者」。在與曾俊華競逐大位期間,她亦曾批評曾俊華的保守理財方法。近日屬林鄭班底的任志剛表明政府應該增加公共開支。這是否意味著政府會揚棄「大小場,小政府」的模式,增加資助改善民生?十月,林鄭月娥就會發表她上任後首份施政報告。到底她的福利政策會將我們帶往甚麼方向?我們特意訪問了研究專長為香港社會政策的城市大學專上學院高級講師李劍明。李劍明認為,就算林鄭願意增加公共開支,但其思維始終脫離不了新自由主義的框架。

問:退休保障是過去數年香港社會政策中其中一個最受關注的議題。林鄭月娥在政綱中表明要推動年金制度。她在當選後亦任命了主張年金制度的羅致光任勞工及福利局局長。你怎樣看年金制度?

李劍明: 年金制度未必純粹是退休政策的工具,它也可以激活私營的年金市場,讓更多私人公司投身年金市場的試驗計劃。這是政府常用的手法。當一項新的投資產品有了政府的支持時,市民自然會對該產品比較有信心,傾向願意去嘗試。例如政府之所以設立通漲掛鈎債券(I BOND),其中一個目的就是令香港人養成購買債券的習慣,以發展香港的債券市場。另外,領匯(即是現時的領展)也是一例子。它是房地產投資信託基金(REITS)。領匯是因房委會分拆出售公屋商場和停車場而出現的證券化產物,再加上散戶的認購而上市。領匯基金是第一個在香港上市的房地產投資信託基金,而當有了領匯的出現,其他的REITS亦開始在香港出現。

問:政府早已積極推廣逆按揭。和逆按揭一樣,年金制度都是鼓勵長者靠自身的資產養老?這有甚麼問題?

李劍明:這意味著政府角色的改變。因為政府其實正在減少直接提供服務這角色。現在政府做得更多的是「enabling」的角色。所謂「enabling」,即是政府不會直接提供服務以滿足市民的需要,而是透過不同政策令市民可以在市場滿足自己的需要。不但在退休政策上政府有這傾向,林鄭上台後即推出的「三萬元學券」計劃,讓攻讀私營自資院校的學士生可以得到公帑補貼,也是例子。事實上,在安老服務也有類似的趨勢,所以政府已推出了安老相關的服務券試驗計劃。但私營提供的服務是否一定比公營好呢?只要看看領匯的經驗,還有像劍橋護老院那些私營院舍的醜聞,就知這絕非必然。

年金制度雖然可以是公營,但它始終是一項金融性投資工具。它和逆按揭都是我們走向金融化的例子。對政府而言,它希望市民的資產可以不斷累聚。但金融化社會會出現一個很大的問題,就是經濟波動(economic fluctuations)。香港這麼多年來的經濟波動已經很大,如果只靠個人資產做退休保障是很不保障的事。另外,當政府推動大家去參與金融遊戲時,也是在令到每個人都有一個好似資本家(capitalist)的思考模式,用投資的心態去決定每一件事。

問:對政府來說,它的如意算盤是靠年金制度、逆按揭等政策去滿足中層退休人士的需要。而不能靠資產過退休生活的人就可以拿長者生活津貼。這安排有甚麼問題?

李劍明: 雖然年金制度看似對長者的退休生活很有幫助,但是全民養老金仍然是需要的。首先,在穩定性上,低下層的長者無法購買年金,而政府亦不知道會否資助他們,而如若會資助,資助額亦不知道會是多少。這樣是非常不穩定的,因為資助額很容易受當時政府的財政狀況影響,根本無法確定安穩。反而全民養老金就是長者每一個月都確保能夠得到一個確實的數目($3,500)。
另外,最明確的一點就在資產審查上的分別,長者生活津貼是需要進行資產審查,而全民養老金則是免資產審查。最重要的在於理念上,全民養老金當中的三方供款其中一項就是僱員有份的供款,這樣長者就會有貢獻的感覺,而非只接受政府的「派錢」或是向政府「攞錢」,我認為有一個共責的意思在。

問:特區政府一直都抗拒增加經常性開支,因此經常被批評為實行新自由主義。現在林鄭月娥和她的班子似乎準備顯著增加開支,故有「理財新哲學」一說。這是否代表政府放棄新自由主義路線?

李劍明:不是的。例如David Harvey就說過,一個新自由主義政府(neoliberal state)的主要任務,就是當市場未出現時,你要透過各種方法來激活市場。你可以透過增加開支來創造市場。你甚至可能要以武力去解決這個問題。這是新自由主義和自由主義的重要分別。自由主義政府(liberal state)是小政府(limited government),新自由主義政府也是「小」政府。但它的「小」只是指不要搞那麼多社會福利。但在軍事、政治方面它可以是積極介入的。新自由主義不再相信市場是自然出現,它相信市場是被創造出來。所以前英國首相戴卓爾夫人要打擊工會運動,因為她覺得那些工人妨礙市場自由運作。所以正如我剛才所說,我們的債券市場不行,那麼政府就要介入去搞活債券市場。現在很可能會做的就是透過增加開支以創造市場。例如那三萬元學券就是因為之前一直都搞不起私立大專院校市場後,政府做的一個回應。

任志剛早前在文章中提到政府應增加開支做好「社會投資」。你怎樣理解「社會投資」這個概念?

李劍明:社會投資(social investment)在歐洲的提倡者包括紀登斯(Anthony Giddens;按:英國新工黨第三條道路的奠基者)、Gøsta Esping-Andersen(按:研究福利制度聞名於學術界的學者)等。他們想做的是,由於過去太多人覺得福利只有消極的一面,所以應將福利理解為有積極意義的。於是他們將社會福利理解為「投資」,例如是「投資」到人力資本(human capital)之上。所以在教育方面,社會投資理論會認為可以提升在這方面的資助。他們會用一些很吸引人的字眼,如「empowering」、「enable」等。但社會投資這概念又有甚麼問題呢?就是將福利分類成為積極福利和消極福利。以前所有福利都被理解為同一類型,但在社會投資的框架下,像教育這些就被視為好的、積極的福利。但一些牽涉到現金支付的福利如綜援呢?就是壞的、消極的福利了。

其實香港政府在十多年前,當楊永強在當衛生福利及食物局局長時,就搞了幾個與「社會投資」相關的會議,羅致光也有份參加。當時的社會福利署署長鄧國威就提到甚麼是「社會投資」主張的積極福利。當中包括自力更生支援計劃、社區投資共享基金,他們認為這些就是社會投資的項目。因為這些項目是enabling的,如自力更生支援計劃就是給錢綜援受助人,而受助人要去積極求職。它強調的是福利受助人的主動性。如果不能夠激勵受助人的積極性,那些福利政策就不被支持。

在社會投資的角度下,受福利政策資助的人要有個人的增長、提升,因為一切都是以投資角度做考慮。兒童發展基金就是一個例子,因為政府會將錢存到兒童的戶口內。這其實也是剛才提過的資產建設。所以就算政府強調「社會投資」,但也不是在挑戰新自由主義的框架。