Say No to 警察?——另類的警政模式可能嗎? | 方加利

左翼分子經常說 A.C.A.B (All cops are Bastards),然而,不少人會諷刺這個說法太過偏激,或者會說沒有專業警察的社會必然會大亂。事實真的是這樣嗎?現代社會只能靠專業警察除暴安良嗎?接著下來筆者會從Police的字義和現代警察的歷史兩方面拆解這些論述,並提出另類警政模式的可能性。

警察從來不是必不可少——Police/Policing 傻傻兩不清

之前在Facebook看到有人說,警察是現代社會的產物,人類社會長時間都沒有警察也不見得有什麼問題。這樣只說對了一半。沒錯,專業的全職警察的確是現代產物,但世界各地都有類似的隊伍負責維持治安。在沒有警察之前,鄉郊地區的治安一般由仕紳組織的更練團負責;在城市地區則會有市政府的人手(例如中國的衙差)巡邏。事實上,警察的英文Police 本來並不指涉專業警察。Police 的字根是希臘文Polis(City State——城邦)和拉丁文的Politia(Civil Administration——民政管理),而17至18世紀的法/英/德語的Police都是指管理地方內部秩序和行政相關等事宜,而後來的警察不過是因為負責管理秩序而被稱為Police,英文Police的動名詞Policing現在多少承擔了以往Police 管理地方內部秩序的字義。

/影響治安的最大因素是人民的生活水平。好像周星馳在電影《武狀元蘇乞兒》所講——當政府施政恰當人人有飯開社會安定繁榮,那來那麼多乞丐影響治安?/

影響一個地方內部秩序的因素和負責維持社會秩序的機制多的是。農業社會的保甲法是、學校的規訓(風紀/訓導老師/整個現代禁閉式教育系統)是、父母的管制是、你樓下的保安是、消防/海關/廉政公署 /小販管理隊/入境署/懲教署是、街口的CCTV是、甚至公民的合作和法治意識都是。沒有警隊就沒有人或機制去管理秩序和社會一定會大亂根本不是事實。人類社會民警比例最高的地方如俄羅斯和美國的治安很好嗎?越多警察並不代表治安好,反而可能是治安差,所以要多一些警察的武力巡邏。事實上,影響治安的最大因素是人民的生活水平。好像周星馳在電影《武狀元蘇乞兒》所講——當政府施政恰當人人有飯開社會安定繁榮,那來那麼多乞丐影響治安?

現代警察就是國家機器

/在1899年的新界六日戰爭中,當時的警察總長梅含理(Henry May)就曾親自率領一隊警察參戰/
圖片來源:The National Archives UK

從現代警察的發展來看,警察就是國家機器的一部分,一方面負責維持當權者的秩序,一方面幫助國家閱讀社會狀況和擴充權力。

現代的民警制度,起源於19世紀初的英國倫敦大都會警隊(London Metropolitan Police)。當時的英國內政部部長Robert Peel 認為倫敦罪惡泛行,需要專業的隊伍來負責維持治安。而Peel本人則定下了9條原則,確立了現代民警中立執法,使用必要但最低武力維持治安和注意警民關係等運作守則。不少左翼學者則質疑這種正統史觀,認為警察成立的目的是保護資本家的財物和打壓工人階級。但無論那種說法都好,亦不論警察是否絕對中立,事實上警察負責維持的秩序並不是中立的。當年倫敦警察要處理的,除了日常治安外,還要應付此起彼落的憲章運動(要求開放選舉權)和工人運動。警政研究大師Robert Reiner就說過,警察維持所謂的秩序,其實不一定是基於有共識的社會利益,很多時候是不同社會群體有差序而又互相衝突的利益的集合體。換言之,這種秩序是由偏向性的。若果從殖民地警隊的歷史來看,這個問題就會更加突出——殖民地警隊,例如Peel擔任愛爾蘭部長時創立的愛爾蘭警隊,都是高度武裝化,被經常用以鎮壓被殖民者的騷亂和起義。在1899年的新界六日戰爭中,當時的警察總長梅含理(Henry May)就曾親自率領一隊警察參戰。

另一方面,警察的成立和現代國家的建構(State building)過程息息相關。根據法國思想史大師福柯(Michel Foucault)的研究,17到18世紀的歐陸國家慢慢成立了名為警察的隊伍,負責執行國家的政策——例如處理公共衛生、管理無業流民、教育年輕人品德等的工作,以維持國家穩定和促進發展。某程度上,他們就是現在的公務員。如是者,國家的權力得以慢慢滲透到社會各階層,配合當時慢慢成熟的人口學,讓國家得以更好地「閱讀」社會狀況以吸取資源。透過建立全國性的警察隊伍,國家的意志得以由上而下貫徹始終。因此,在英國政府意圖在全國建立類似倫敦的現代警察時,就有不少中產和地主階級反對,認為這違反英國自由主義和地方自治的政治傳統。哪怕是所謂專職治安的現代警察,從嚴格意義來看他們不少的日常工作都不是完全跟治安有關,例如是發出各種牌照、管理社團註冊、收集民情甚至是異見分子的情報等可以由其他民政部門負責的工作。而在殖民地,警察局的建立往往代表著殖民政府的權力擴張到此地,例如當年英國政府在接收新界後做的第一件事就是興建警察局。而這些偏遠地區的警察局在殖民地往往擔任類似政府派駐當地機關的角色,例如是處理郵務和市民的日常查詢等。

所以,無論從那個角度來看,說警察是現代國家的國家機器也不為過。

另類的警政模式可能嗎?

6月12日,香港警察暴力驅散示威者

平心而論,在民間百多年不斷爭取和監督下,透過建立監管機構、加強法律管制和改革警隊訓練等方法,警察的暴力程度是有所減弱(可能只是很少)。可是,這些改革並沒有觸及最核心的問題——警隊直接被行政部所掌控,哪怕是在民主國家;而專業警察長期把持維持治安的工作,並以此自詡為民眾的守護者,動輒威脅社會沒有他們則會治安大亂。總而言之,十分影響我們每一個人日常生活的警務工作完全脫離我們的控制和參與。

那麼,我們有針對這兩點的另類方案嗎?初步的答案是有的。

第一,我們完全可以民主化警察的管理制度。有反對聲音可能會認為,如果有人要搞動亂,如果人數眾多,在民主化管理下警察會投鼠忌器,不敢維持治安。只要票數足夠,市民就可以為所欲為。或者有人會說警察有專業知識,怎麼會輪到市民來指揮警察來做事?我們說的民主化警察管理當然不是這樣子。沒有人反對警察按合理的法律來執法,或者使用最低武力處理示威,也沒人反對警察某些工作確實有專業成份。所謂的警隊民主化,是指人民應該在制度上有參與警政的權力。例如現在的北愛爾蘭警隊並非政府的行政部門,是由各黨派的議員和公眾人士擔任委員的警察管理局管理。其實這是非常合理的,正如我們要求普選的原因是我們都有權利參與公共事務。那麼,擁有武力維持治安的警隊為甚麼不需要民主的管理?如果社會是一個合作社,警隊就是我們的保安隊,我們作為社員當然可以參與管理。而在北愛的例子,警察管理局不會負責日常的警隊行政和工作,這是他們的專業範圍,但是他們會為警隊提出目標和方針,亦有警隊高層的任命權。如此一來,一旦出現示威,警隊高層就不用害怕因為不幫助政府鎮壓而下台。更甚者,這些權力其實可以下放到各級的地方議會,讓人民以地區為單位參與警察的管理。

/其實,現代警察的不少警力就是用來對付騷亂,非常浪費警力/
2014年9月28日,軍器廠街

第二,我們可以減少專職警察的數目,以類似義務役和輔助警察的制度來負責更多日常的治安工作。筆者想到的最大反對原因,可能是上文提及到的警務工作需要訓練和經驗。可是,大家不要忘記世界很多國家其實是有義務兵役的。如果軍隊都可以有義務兵役,為甚麼警察不可以?而警察維持治安的角色會比軍隊來得中立,故義務警役比起義務軍役爭議性不會那麼大。此外,世界各地本來就有輔助警察的制度,而香港就有一隊人數達5000人的龐大輔助警察。再者,筆者完全不反對警務工作需要專業知識,一如軍隊般一些較高階或者專業的職位完全可以讓全職人士擔任(現時輔警最高可以到督察級)。無論是義務役或者是輔助警察,施行得當下可以大大減少常規警察的數量。其實,現代警察的不少警力就是用來對付騷亂,非常浪費警力。前港督彭定康在研究北愛警隊的改革時,就曾指北愛閒置大量警力應付突發的防暴工作,其實警隊完全可以在騷亂時以輔助警察騰空正規警員來處理。在香港,我們看到警隊在維持基本治安的情況下,仍可以出動大量警力來處理佔中和反送中。以義務役和輔助警察取代警隊常規編制,不僅能夠節省大量資源,更可以打破那種警隊對警務知識壟斷。一方面,市民可以增加透過加深對警務工作的了解,有助他們日常協助警察維持治安,特別是在沒有警察在場的時候(試想想有幾十萬人有警務經驗),另一方面,在人人皆有警務知識的情況下警隊也絕對不敢肆意濫權。

冰凍三尺,非一日之寒。從世界各地的警察史看,警察濫權是根深柢固的制度性產物。要根除這個問題,我們需要徹底的制度性改革。當然,在沒有民主政府的情況下,徹底改革警隊的機會可說是十分渺茫。然而,另類的警政模式是完全可行的,人類社會完全可以不用依賴專職和由行政主導的警隊來維持治安。