回歸二十年的香港財稅史 | 馮志強

回歸二十年,香港前後經歷過金融風暴、沙士、涉外風波、甚至大型群眾運動,若果以為香港會變得從此不一樣。我想,讀過這篇文章的人會倍感失望:因為從財稅的角度而言,香港可是無甚變化。承襲自殖民時期的「簡單及低稅率」的財稅制度,依然被高舉為金科玉論,稅制發展依然照舊,每年的財政預算案仍然「低估收入、高估開支」。雖然2006年,特區政府銳意引入累退性質的銷售稅,可最終也不了了之。早前,政治組織法政匯思召集人任建峰就不停揮筆,重提要引入銷售稅,似乎在政治議題以外,於經濟和民生議題上,所謂黃絲其實亦與這個威權政體有商有量,始終站在人民的對面,有時甚至我甚至會誤認這些言論可能都是政府的言論打手。不過,篇幅有限,只能為回歸後的財稅政策勾勒出一段簡史,其持續與改變的地方。

銷售稅爭議

2006年政府試圖引入銷售稅可謂回歸後香港財稅史上的一大事件。事源特區政府的財政司司長唐英年表示要改革香港稅制,當中又以檢討香港稅基狹窄的問題,並提出改革方向。當然,在眾多選擇之中,特區政府選擇引入累退性的銷售稅。在其名為《擴闊稅基、促進繁榮、最佳方案齊商定》的諮詢文件,政府表示「面對未來人口老化及過份依賴薪俸稅、利得稅及非稅項收入(包括賣地和財政儲備的投資收益)」的情況下,需要對現時的財稅制度作出檢討。有趣的是,這份文件雖為諮詢性文件,但在接著九個月的公眾諮詢,特區政府只是到訪不同地方,向市民推薦銷售稅。不出所料,當收到銷售稅將要出台時,各個基層團體亦勤於動員,最終使政府暫停引入銷售稅。讀者可能會問,銷售稅有何不好?

其原因有三:首先,銷售稅是累退性質,即若向日常生活品開徵,那麼收入相較少的群體,將會大大加重其負擔。其次,銷售稅不同於直接稅(例如薪俸稅),在失業時仍然需要支付稅額,變相成為市民日常生活必須負擔的稅金。最後,雖然銷售稅是一項容易管理的稅項,但正因為其容易管理,變相引入後更大大減低特區政府改革直接稅的誘因。事實上,香港的「簡單低稅」財稅制度並沒有徵收資產增值稅,而在不少先進資本主義社會,都均向資本徵稅,因此,改革方向不必然需要考慮銷售稅。更何況,香港稅制並不徵收個人從海外所得收入,香港稅務局並不會強制在港海外公司,申報其涉及的交易和資本流向,這是所謂「簡單低稅制」的重要一環。Michael Littlewood於《Taxation Without Representation》一書亦指出,相較於其他發展水平相約的國家而言,香港稅制是頗為「偏坦」資本的,因為香港並不徵收現代稅制體系裏兩項重要稅項:資產增值稅和股息稅。所以,若果說殖民主義下的香港,總是於財稅體制上向資本傾斜的話;事實上,回歸後的特區政府依然如是。

令人意外的是,是次銷售稅亦是市民開始關於香港稅制的重要事件,不少基層團體亦密切關注事態發展,最後連自由黨亦表態不支持方案,引入銷售稅事件才告終。

民粹、還是還富於民?

雖然回歸後,每年的財政預算案也是別無新意,仍以退差餉、退稅作為主要的「再分配」策略。可2011年的財政預算案卻甚為不同:原因是時任財政司司長的曾俊華提出向市民的強積金戶口注資港幣六千元,藉此加強長遠退休人口的保障。強積金計劃由港英政府於1995年通過《強制性公積金計劃條例》設立,並於2000年底實施。雖然與新加坡的中央公積金計劃一樣,香港的強積金要求僱主與僱員於每月供款,但後者則交由市場完全主導,管理費又甚高,因此有市民認為注資六千元其實只是透過市民的戶口「轉交」到強積金管理公司(註一)。最後,曾司長後來改變政策,向已登記的市民派發六千元,並以關愛基金為未受保障的人士提供協助。該事件後來激起不少爭議,例如,有學者則認為派錢無助解決長遠和結構性貧窮的問題,預期注資,倒不如將金額用於建立更完善的社會保障。可亦有不少團體認為,派錢能「救近火」,雖然無助解決結構性的因素,但六千元的資助始終可幫助不少基層市民渡過每日面對的經濟難關。

未來基金

千禧年後,香港的財稅史又迎來另一「轉捩點」。事關特區政府決定於2016年設立「未來基金」。根據政府的說法,「未來基金」是「為財政儲備爭取更高回報」並「為應對因人口老化及經濟增長放緩而引致的可預見長遠財政挑戰」而引入的財政措施(註二)。當中,政府透過由賣地收入與每年注資的方式,注入該基金內,並利用其於外匯市場「炒賣」所得的投資利潤,投放到本地開支(註三)。一直關注全民退休保障的《民間長遠社會發展運動》就認為,未來基金是一場「世紀大騙局」,因為該基金成立十年內不得動用,又建議基金會用作長線高風險投資。可是,以市民血汗錢所組成的未來基金,報告卻由此至終沒有交代其具體用途,做法完全「搵老襯」。另外,政府打算以「行政途徑」成立未來基金,不論是基金的成立又或是日後的管理,做法完全繞過立法會及公眾監察。(註四)

政府就曾指出,成立未來基金的目的是為了應付隨人口老化所帶來的財政壓力,而「除非庫房收入有很大的突破,否則結構上開支只會不斷上升,要在經濟未出現問題前,做詳細的分析研究,如何在保持簡單稅制,不改變稅率的情況下,應對未來不斷增加的開支」。顯然,簡單稅制作為殖民時期所遺留的「金科玉律」,仍然抓住當下特區政府官員的思維。

結論

事實上要解決特區政府面對老年人口增長所帶來的財稅問題,必然是要透過財稅改革來處理這個問題。須知道,特區政府現時仍缺少現代稅制兩條重要支柱--資產增值稅和股息稅。若果開徵新稅項,如資產增值稅,政府不僅不需要開設所為的「未來基金」來處理財政問題,反而更能令現時受避稅問題困擾的香港,處理好避稅、逃稅的問題。另一方面,透過引入資產增值稅和股息稅,特區政府亦可以重新分配稅務負擔,減低中小企和中產階級所面對的經濟壓力,迫使資本家和大財團負上應有的社會責任(註五)。最近,特首林鄭月娥及其管治班子就表示,要引入新的理財哲學,特別是行政會議成員任志剛和財政司司長陳茂波就頻頻發表言論,認為「《基本法》第107條並不是緊箍罩,而是有彈性」,若所謂的理財哲學真的改變,又會否為當下的威權政體帶來財政上的幫助,仿效新加坡政府以福利交換選票,還是變本加勵向更多基建注資?這將會香港財稅史上的另一重要事件。

註釋
註一)見, 歐陽達初、黃和平。2017。《未完成的香港社會保障:批判的導論》。香港: 中華書局(香港)有限公司

註二)見,立法會文件,CB(1)337/15-16(01)

註三)與過往的做法一樣,特區政府從未公布任何詳細的開支使用方案,有的只是提及未來的政府開支會因不同因素而大幅增長,當中包括房屋、醫療、基建和社會福利開支。當然,最終特區政府會否加大幅度投入資源,改善民生,相信答案將會是否定的。

註四)見,《民間長遠社會發展運動:未來基金世紀騙局》,www.inmediahk.net/node/1032097

註五)有關香港稅制的問題,見,《巴拿馬文件曝光,詰問香港稅制正義》,https://theinitium.com/article/20160412-opinion-charlesfung-panama-papers/